von Oliver Jäger, Marius Kemper, Tim Reindl
mitbetreut von Fabian Pittroff

 


Die Veröffentlichung von Dokumenten der National Security Agency (kurz: NSA) durch den Whistleblower und ehemaligen Geheimdienstmitarbeiter Edward Snowden im Juni 2013 war Ausgangspunkt einer sich im weiteren Verlauf zu einer globalen Überwachungs- und Spionageaffäre ausweitenden Kontroverse. Die neuen Erkenntnisse darüber, wie umfassend Geheimdienste Daten sammeln und mitlesen, erfassten auch die Bundesrepublik Deutschland. Von Seiten der Politik reagierte man auf diese Krise mit der Einsetzung eines Untersuchungsausschusses, der sich aus acht Abgeordneten der im Bundestag vertretenen Parteien zusammensetzt. Sie verhören Zeugen, befragen Experten, untersuchen geheimdienstliche Dokumente und verhandeln über mögliche Lösungen. Ihre Arbeit besteht in der Demaskierung spezifischer Missstände in der Praxis der Geheim- bzw. Nachrichtendienste wie auch allgemein in der Politik, insbesondere hinsichtlich Fragen der Transparenz, und der anschließenden Ausarbeitung von Reformvorschlägen, die ebendiese Missstände beseitigen sollen. Hieraus ergeben sich verschiedene Spannungsverhältnisse diplomatischer, parteipolitischer und machtpolitischer Natur. Ausgehend von den beschriebenen Snowden-Enthüllungen und Erkenntnissen um die deutsche Involviertheit, sei es nun als Opfer, als Mitwisser oder gar als Komplize, konstituierte sich also der sogenannte NSA-Untersuchungsausschuss, der sich im Verlaufe seines Bestands jedoch einer Verschiebung des Fokusses seines Untersuchungsauftrags ausgesetzt sah.


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Im Folgenden findet sich die Skizzierung eines Ausschnitts aus der Biographie des NSA-Untersuchungsausschusses, anhand dessen die erwähnte Fokusverschiebung dargelegt wird. Der beigefügte Zeitstrahl benennt den Beginn und das Ende sowie weitere zentrale Zeitpunkte des in dieser Untersuchung in den Blick gerückten Ausschnitts. Danach folgt die textliche Ausführung der Geschichte eines sich im Wandel befindenden Untersuchungsausschusses.

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Nachdem Edward Snowden aufgedeckt hatte, dass die NSA und andere Geheimdienste Datenströme überwachen und weiterleiten, wurde in Deutschland Verunsicherung ausgelöst, da auch Daten von deutschen Bürgern und Unternehmen betroffen sind. Daraufhin wurde am 20. März 2014 von allen Parteien des Deutschen Bundestags ein Untersuchungsausschuss zur Aufklärung dieser Vorfälle eingesetzt. Grob gesagt beschäftigt sich der NSA-Untersuchungsausschuss zu diesem Zeitpunkt hauptsächlich mit der Aufklärung der Machenschaften ausländischer Geheimdienste, und zwar in Bezug auf die Erfassung und Weiterleitung deutscher Daten. Um diesen Sachverhalt zu untersuchen, wollten die Mitglieder des Untersuchungsausschusses viele Zeugenbefragungen durchführen. Allen voran sollten, auf Begehren der Grünen, Angela Merkel und der Whistleblower Edward Snowden befragt werden. Letzterer konnte allerdings nicht als Zeuge im Untersuchungsausschuss vorgeladen werden.

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Akteure: Koalition, Opposition, Regierung »

 

Akteure: Koalition, Opposition, Regierung

Nach zähen Verhandlungen haben die Fraktionen der Regierungs- und Oppositionsparteien in gemeinsamen Einvernehmen beschlossen, den Untersuchungsausschuss einzusetzen. Bei den Regierungsparteien handelt es sich um die SPD und die CDU/CSU, bei den Oppositionsparteien um die Linke und Bündnis 90/Die Grünen. SPD und Union stellen jeweils drei der acht Mitglieder des Untersuchungsausschusses, die Linke und die Grünen stellen hingegen nur jeweils ein Mitglied. Der Untersuchungsausschuss wurde zwar gemeinsam von allen Parteien beschlossen, jedoch gab es vorab zwei gesonderte Anträge von den Regierungs- und Oppositionsparteien. Diese Anträge sorgten Wochen zuvor für eine Debatte, die davon handelte, ob die Koalitionsparteien überhaupt dazu bereit wären, mögliche Rollen der Bundesregierung und deutschen Nachrichtendiensten in diesem Vorfall zu untersuchen. Zudem gab es Unstimmigkeiten in Bezug auf die Ausschussarbeit. Die Opposition forderte, dass jene Arbeit immer für die Öffentlichkeit zugänglich sein sollte, während die Koalition betonte, dass nichtöffentliche Sitzungen des Ausschusses unvermeidlich wären (vgl. Lohse 2014). Diese beiden Anträge unterscheiden sich inhaltlich bezüglich der Frage, was Untersuchungsgegenstand des Ausschusses werden soll. Bei den Regierungsparteien fällt auf, dass sie ihr Interesse verstärkt auf internationale Geheimdienste gerichtet haben. Zwar möchten sie auch „staatliche Stellen des Bundes“ untersuchen, doch das Hauptinteresse gilt den ausländischen Geheimdiensten. Auf die Untersuchung der eigenen Geheimdienste wird auch im Antrag weitestgehend verzichtet. Die Oppositionsparteien sind in ihrem Antrag stärker darum bemüht beide Seiten zu beleuchten, die inländische sowie die internationale Seite. Bei der Aufklärung der inländischen Stellen möchte die Opposition Fehlverhalten seitens der Regierung aufdecken (vgl. Biselli 2014).
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Einsetzungsantrag: Ein umstrittenes Dokument mit vielen Facetten


Ein Untersuchungsausschuss wird vom Bundestag eingesetzt, wenn mindestens ein Viertel der Bundestagsmitglieder einen Einsetzungsantrag stellt. Die Einsetzung des Untersuchungsausschusses erfolgt ebenfalls durch den Bundestag. In diesem Antrag steht geschrieben, wie viele Mitglieder der Untersuchungsausschuss haben soll, der beantragt wurde, und welchen Auftrag der Untersuchungsausschuss hat, sprich, welche Sachverhalte untersucht werden sollen. Der Untersuchungsauftrag des NSA-Untersuchungsausschusses, der im Einsetzungsantrag beschrieben wird, besteht darin, zu klären, ob und wie Nachrichtendienste der „Five-Eyes“-Staaten Daten über Kommunikationsvorgänge und deren Inhalte, sowie Datenverarbeitungsvorgänge in Deutschland seit 2001 erfasst haben. Zusätzlich wird in diesem Kontext ermittelt, ob die Bundesregierung, Nachrichtendienste oder das Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik über diese Vorgänge Bescheid wussten, an ihnen teilgenommen, ihnen entgegengewirkt oder daraus Nutzen gezogen haben. Weiterhin soll geprüft werden, ob und inwieweit Daten und Inhalte über Kommunikationsvorgänge der Bundesregierung oder anderer Verfassungsorgane der Bundesrepublik durch die Nachrichtendienste der „Five-Eyes“-Staaten erfasst oder ausgewertet wurden. Zuletzt umfasst der Auftrag noch, ob die Wahrung des Datenschutzes und des Schutzes der Privatsphäre in Deutschland noch Bestand hat oder, ob in dieser Rubrik Änderungen stattfinden müssen (vgl. Drucksache 18/843 2014).  Wenn der Einsetzungsantrag vom Bundestag teilweise für verfassungswidrig gehalten wird, dürfen im Untersuchungsausschuss nur diejenigen Untersuchungen vorgenommen werden, die der Bundestag nicht für verfassungswidrig hält. Wenn die Antragstellenden zustimmen, darf der Einsetzungsbeschluss den im Antrag beschriebenen Untersuchungsgegenstand ändern (vgl. Untersuchungsausschussgesetz 2004, §1 und §2). Zusätzlich stellen, im Falle des NSA-Untersuchungsausschusses, die Regierungs- und Oppositionsparteien eigene Anträge, in denen die Interessen der einzelnen Parteien beschrieben werden, die dann in gemeinsamer Absprache in einem finalen Einsetzungsantrag enden, mit dem alle Parteien konform sind.

Inländische und ausländische Dienste »

Inländische und ausländische Dienste

Im Fokus des Untersuchungsausschusses stehen hauptsächlich internationale Geheimdienste, darunter die Geheimdienste der „Five-Eyes“-Staaten. Bei diesen Staaten handelt es sich um das Vereinigte Königreich, die Vereinigten Staaten, Kanada, Australien und Neuseeland. Die wichtigsten Geheimdienste, die untersucht werden sollen, sind dabei die NSA (National Security Agency, USA) und die GCHQ (Government Communications Headquarters, UK). Da die NSA der Auslöser der Debatte um die Spionageaffäre ist, ist sie zunächst der Dreh- und Angelpunkt des Untersuchungsausschusses. Jene Geheimdienste stehen im Verdacht, Daten deutscher Bürger, Politiker und Unternehmen erfasst, gespeichert und weitergegeben zu haben. Im Ausschuss soll aber auch diskutiert werden, ob deutsche Stellen von diesen Praktiken gewusst oder daraus Nutzen gezogen haben. Bei diesen deutschen Stellen handelt es sich um die Bundesregierung, Nachrichtendienste und das Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik. Bei den Nachrichtendiensten wird hier noch nicht differenziert, um welche Dienste es sich im Speziellen handelt (vgl. Drucksache 18/843 2014, S. 1ff.). Bei der Einsetzung wird klar, dass ausländische Geheimdienste das primäre Untersuchungsziel sind, was vor allem von der Regierung ausgegeben wurde. Sekundär wird sich mit der Rolle deutscher Stellen befasst, wofür die Opposition sich einsetzt.

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Fazit – Einsetzung

Bei der Betrachtung des Einsetzungsantrags scheint es so, als sei das Auftragsziel klar formuliert, sodass die Öffentlichkeit in Kenntnis gesetzt ist, dass die deutsche Politik den Vorfall der Spähaktionen aufdecken wird. Bei genauerem Hinsehen aber fällt auf, dass ausländischen Geheimdiensten bei der Bearbeitung mehr Gewicht zugeteilt wird und inländische Stellen nur sporadisch untersucht werden. Diese Unterscheidung findet sich auch in den Interessen der betroffenen Parteien wieder. Die Koalition möchte den Fokus lieber auf Aktivitäten aus dem Ausland legen, während die Opposition inländische Geheimdienste nicht außen vor lassen möchte. Ein Untersuchungsausschuss, der eigentlich Probleme aus dem Weg schaffen und Verfehlungen sowie Missstände aufdecken soll, erscheint bei einer vermeintlichen „Zwei-Klassen-Strukturierung“ des Einsetzungsantrags kontrovers.

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Am 4. Oktober 2014 veröffentlichte die Süddeutsche Zeitung in Kooperation mit NDR und WDR einen Bericht über die „Operation Eikonal“. Über den Zeitraum von 2004 bis 2008 soll die NSA, in Zusammenarbeit mit dem BND, Telefon- und Internetdaten vom Frankfurter Kommunikationsknoten DE-CIX herausgefiltert haben. Dabei sollen auch Daten deutscher Bundesbürger und Unternehmen an die Amerikaner weitergegeben worden sein (vgl. Mascolo et al. 2014). Die politische Verantwortung zur Genehmigung der Operation oblag dem Bundeskanzleramt. Unklar ist zu diesem Zeitpunkt, ob und in welchem Umfang, durch die Weitergabe von Daten an die NSA gegen das im Grundgesetz verankerte G-10-Gesetz verstoßen wurde. BND, Bundeskanzleramt und Regierung geraten zunehmend in den Fokus politischer und medialer Kritik. Feststeht, dass die Veröffentlichungen neue Irritationen im Ausschuss auslösten, der sich demzufolge zunehmend mit der Frage konfrontiert sah, ob und inwieweit Stellen des Bundes rechtswidrig Daten abfangen oder weiterleiten.

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Irritation: Was ist Operation Eikonal? »

Irritation: Was ist Operation Eikonal?

Der Frankfurter Kommunikationsknoten DE-CIX ist einer der wichtigsten Informationsverteiler der Welt. NSA und BND kooperierten im Zeitraum von 2004 bis 2008 in einem geheimen Projekt mit der Bezeichnung “Eikonal”.  Die NSA bekam Zugriff auf Internet- und Telefondaten des Frankfurter Knotenpunktes. Im Gegenzug wurde der Bundesnachrichtendienst mit neuester Abhörtechnik und Spionagesoftware ausgestattet. Die abgefangenen Daten wurden vom BND in der Abhörstation Bad Aibling, welche die Amerikaner dem Nachrichtendienst zur Verfügung gestellt hatten, gesammelt und von dort an die NSA weitergeleitet. Dies geschah unter Verwendung sogenannter Selektoren, also Kriterien, wie beispielsweise Mailadressen oder Suchbegriffe, nach denen die Datenströme durchsucht wurden. Die Weitergabe von Daten an ausländische Geheimdienste unterliegt jedoch gesetzlichen Einschränkungen. So dürfen beispielsweise keine (beziehungsweise nur in Einzelfällen mit Sondergenehmigung) Daten deutscher Staatsbürger oder Unternehmen an ausländische Behörden übermittelt werden. Diese Daten sind durch das G-10-Gesetz sowie durch das BND- und Verfassungsschutzgesetz geschützt (vgl. Deutscher Bundestag Plenarprotokoll 18/56 2014). Dieser Schutz sollte durch die Verwendung von bestimmten Filterfunktionen gewährleistet werden, welche die Daten deutscher Bürger aussortieren. In einem Pressebericht der Süddeutschen Zeitung, der geheime Unterlagen des BND und des Bundeskanzleramtes vorlagen, wird die Funktionsfähigkeit dieser Filter jedoch stark angezweifelt (vgl. Mascolo et al. 2014). Des Weiteren steht die NSA unter Verdacht der Industriespionage. Ebenso wird dem BND im Zuge der Ausschusssitzungen vorgeworfen, er habe, ohne Absprache mit dem Bundeskanzleramt, eigene Selektoren zur Filterung des Datenmaterials verwendet. Die Veröffentlichungen der SZ machten den Ausschuss zunehmend auf die zweifelhafte Rechtmäßigkeit der Operation Eikonal und die Rolle der deutschen Stellen aufmerksam. 2008 wurde Eikonal, mit der Begründung, dass durch die starken Filterzensuren des BND für die NSA „kaum noch etwas herauskam“, offiziell eingestellt.

Kollektiver Streit um die Problemdefinition: Was bedeutet Eikonal? »

Kollektiver Streit um die Problemdefinition: Was bedeutet Eikonal?

Operation Eikonal verursachte im Ausschuss neue Diskussionen bezüglich des Aufklärungsgegenstands. Durch die Veröffentlichung der Süddeutschen Zeitung kritisierte die Opposition zunehmend, dass entweder der Untersuchungsauftrag zu eng gefasst sei, d.h. die Praxis des BND nicht explizit Teil des Untersuchungsgegenstandes sei, oder, dass die Aufklärungsarbeit im Ausschuss sich zu sehr auf die Spionage der NSA beschränke. Eikonal wurde im Ausschuss zum zentralen Beispiel der Diskussionen rund um die Beteiligung deutscher Behörden in der Spionageaffäre. Oppositions- und Regierungsvertreter gerieten, nachdem der Einsetzungsantrag des Untersuchungsausschusses sehr konsenuell verabschiedet wurde, auch über parteipolitische Strategien und Routinen hinaus, zunehmend in Konflikt. Die politische Verantwortung des BND obliegt dem Bundeskanzleramt und somit der Regierung. Die Kritik der Medien, aber auch der Opposition richtete sich zunehmend auf den BND und das Bundeskanzleramt, wie beispielsweise den damaligen Bundeskanzleramtschef Frank Walter Steinmeier, welcher die Operation Eikonal in seiner Amtszeit bewilligte. Regierungsvertreter verteidigten zunehmend die ihnen unterstehenden Behörden. Die im Ausschuss befragten BND-Mitarbeiter beteuerten, dass die von ihnen benutzten Filter zur Aussortierung Daten deutscher Bundesbürger funktionierten. Jedoch blieben weitere wichtige Fragen bezüglich der Beteiligungen des BND, häufig mit Verweis auf den Untersuchungsgegenstand, unbeantwortet, so dass diese Befragungen nur mangelhaften Erkenntnisfortschritt generierten (vgl. Sattler 2014). Die Diskussionen um die Beteiligungen deutscher Stellen wurde im Ausschuss am Beispiel Eikonal verhandelt, welches die Unklarheit des Ausschusses über den Aufklärungsgegenstand verdeutlichte. Gleichzeitig deuteten sich Spaltungstendenzen in den Verhandlungsstrategien der politischen Parteienvertreter von Regierung und Opposition an.

Was sind Selektoren - Warum sind sie wichtig? »

Was sind Selektoren – Warum sind sie wichtig?

Selektoren sind Merkmale nach denen Daten abgefragt und somit gefiltert werden können. Das können beispielsweise Handynummern, IP-Adressen oder Suchbegriffe sein. Unter Verwendung von Selektoren können also größere Datenmengen nach spezifischem Interesse durchsucht werden. Auf diese Weise wurden auch die Daten, welche durch den BND am Frankfurter Internetknoten und per Satellitenüberwachung in Bad Aibling erfasst wurden, gefiltert. Hierzu verwendete der BND zunächst Selektoren aus einer Liste, die ihm von der NSA übermittelt worden war. Nach Aussagen eines BND Mitarbeiters im Ausschuss wurden alle Selektoren auf Rechtmäßigkeit überprüft. Selektoren, die dabei nicht des G-10-Gesetzes gerecht wurden, wurden aussortiert und gelöscht (vgl. Sattler 2014). Dies wurde technisch mit Hilfe eines Filters vorgenommen, der im Vorfeld Daten deutscher Staatsbürger erkennt und löscht. Im Ausschuss wurde jedoch, auch von Mitarbeitern des BND, die Funktionsfähigkeit dieses “G-10-Filters” angezweifelt. Der Chef des Frankfurter Internetknotens, Klaus Landefeld, beschrieb die technische Möglichkeit, Daten deutscher Bürger hundertprozentig herauszufiltern, im Ausschuss als nahezu unmöglich (vgl. Meister 2015). Im April 2015 wurde bekannt, dass die Selektorenliste der NSA auch Suchbegriffe enthielt, die auf Spionagetätigkeiten, gerichtet auf deutsche Behörden, Unternehmen und Personen, hinweisen. Nach Informationen des Spiegels benutzte auch der BND Selektoren in eigener Sache die “nicht dem Auftragsprofil der Bundesregierung an den BND” entsprachen (vgl. Baumgärtner & Schindler 2015). Die Selektoren wurden in der Debatte um Eikonal zu einem zentralen Begriff, weil sie konkreten Aufschluss darüber geben können, nach welchen Inhalten die Geheimdienste suchen und somit auch darüber, ob die Überwachung dieser Inhalte in Übereinstimmung mit deutschem Gesetz steht.

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Fazit – Eikonal

Die Möglichkeit der Untersuchung von Spionagetätigkeiten deutscher Geheimdienste ist bei der Einsetzung des Ausschusses zwar vorgesehen, der Fokus liegt aber deutlich auf der Aufklärung der Überwachungspraktiken der NSA und der five-eyes-Staaten. Durch die Enthüllungen um die Operation Eikonal geraten jedoch deutsche Stellen, insbesondere der BND, in die Kritik der Medien und der Opposition. gephikoll3

Dadurch finden sie auch stärkere Berücksichtigung bei der Arbeit im Ausschuss. Eikonal wurde im Ausschuss zum paradigmatischen Beispiel für die zunehmende Überprüfung der Beteiligung deutscher Behörden an der globalen Spionageaffäre. Regierungs- und Oppositionsvertreter weichen im Ausschuss zunehmend von ihrer konsensuellen Aufklärungsabsicht ab. An den Diskursen um Eikonal im Ausschuss wird deutlich, dass sich der Aufklärungsgegenstand des Ausschusses in einem stetigen Aushandlungsprozess befindet, welcher auf ebensolche Ereignisse wie Eikonal reagiert. Operation Eikonal verdeutlichte die Veränderlichkeit des Aufklärungsgegenstandes auch dem Ausschuss, der sich der Aufgabe gegenüberstehen sah, die Aktivitäten deutscher Behörden stärker in die Untersuchungstätigkeiten zu integrieren.

 

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Spätestens seit dem Frühjahr 2015 kamen immer weitere Erkenntnisse bezüglich der Spionagepraxis des Bundesnachrichtendienstes ans Tageslicht: der BND verwandte Selektoren im Auftrag der NSA, aber auch in Eigenregie, um unter anderem europäische und deutsche Ziele auszuspionieren und arbeitete am Auftragsprofil der Bundesregierung vorbei. Dabei waren auf Seiten der Opposition lautwerdende Fragen innerhalb des NSA-Untersuchungsausschusses im Bezug auf die Rolle des BNDs für  der Regierung und der Koalition nicht Teil des Untersuchungsauftrags des Ausschusses. In Reaktion hierauf stellte die Opposition im Februar 2016 einen Erweiterungsantrag, der eine konkretere Untersuchung der Spionagetätigkeit des Bundesnachrichtendiensts ermöglichen sollte. Nach zähen Verhandlungen konnte man sich auf eine restringierte Version des ursprünglichen Antrages einigen. Der Ausschuss erhält Zugriff auf bestimmte Selektoren des BND, aber längst nicht auf alle. Seine Aufklärungsarbeit unterliegt Beschränkungen, die besonders auch durch Regierungsvertreter als dringend notwendig erklärt wurden. Am Ende steht ein Kompromiss.

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Problem: Neue Erkenntnisse beeinflussen den Untersuchungsauftrag »

Problem: Neue Erkenntnisse beeinflussen den Untersuchungsauftrag

Neben den Enthüllungen, die der Rechercheverbund bestehend aus Süddeutscher Zeitung, NDR und WDR rundum die Operation Eikonal veröffentlichte, wurden durch andere Presseveröffentlichungen weitere Erkenntnisse bezüglich der Spionagepraxis des Bundesnachrichtendiensts zutage gefördert. So enthüllte ein Bericht von Spiegel Online (vgl. Baumgärtner et al. 2015) sowie von Zeit Online (vgl. Biermann et al. 2015), die jeweils am 23. April 2015 erschienen, dass der BND im Auftrag der NSA europäische Unternehmen und Politiker ausspionierte. Er arbeitete hierbei mit Selektoren, die er von der NSA erhielt und die, entgegen dem Auftragsprofil der Bundesregierung, auch zur Überwachung europäischer Ziele (wie der Rüstungskonzern EADS, Eurocopter oder französische Behörden) verwendet wurden. Das Bundeskanzleramt wurde über diese deutschen und europäischen Interessen zuwiderlaufende Spionage zunächst nicht informiert. Wiederum durch die Online-Variante des Spiegels wurde am 14. Oktober 2015 bekannt (vgl. Baumgärtner und Schindler 2015), dass der BND nicht nur im Auftrag der NSA handelte, sondern auch in eigener Sache zahlreiche Institutionen in Europa und den USA ausspionierte. Hierüber wurde die Bundesregierung am Tag zuvor vom Parlamentarischen Kontrollgremium des Bundestages informiert. Auch in diesem Fall entsprach die Spionage nicht dem Auftragsprofil der Bundesregierung. Als Reaktion darauf forderten die Abgeordneten Zugriff auf die Selektorenliste des BND, darüber hinaus sollten Mitarbeiter befragt werden. Dieser Verschiebung hin zur Praxis des Bundesnachrichtendiensts bzw. dieser thematischen Konkretisierung hinsichtlich des nun quasi omnipräsenten Begriffs der Selektoren, mit deren Hilfe Nachrichtendienste für sie relevante Informationen aus Datenströmen filtern, konnte der bestehende Untersuchungsauftrag des NSA-Untersuchungsausschusses nach Auffassung der Opposition nicht gerecht werden. Dem Auftauchen eines neuen Problems, also Selektoren, die der BND im eigenen oder im Auftrag der NSA zur Spionage deutscher und europäischer Institutionen verwendete, sollte daher durch eine Erweiterung des Untersuchungsauftrags des NSA-Untersuchungsausschusses begegnet werden, da sich besonders auf Seiten der Regierung und der Koalition auch die Tendenz abzeichnete, Fragen im Bezug auf den BND mit einem Verweis auf den Umstand, dass dies nicht Teil des Untersuchungsgegenstandes sei, zu begegnen. Der bisherige Untersuchungsauftrag beschränkte sich auf die Aufklärung der Spionage durch Geheimdienste der Five Eyes-Staaten, die mögliche Mittäterschaft des BND sowie die Kenntnis, die deutsche Einrichtungen hiervon hatten, schloss – nach Auslegung der Bundesregierung – aber Fragen innerhalb des Ausschusses bezüglich BND-eigener Erfassungen aus. Ebendiesen sollte sich nun auf Drängen der Oppostition im Untersuchungsausschuss verstärkt gewidmet werden.

Lösungsvorschlag der Opposition: der Erweiterungsantrag »

Lösungsvorschlag der Opposition: der Erweiterungsantrag

Am 17. Februar 2016 stellten die Grünen und die Linke einen gemeinsamen Antrag, der den Untersuchungsgegenstand erweitern sollte. Der bisherige Untersuchungsauftrag sollte durch diesen Ergänzungsantrag in seinem Wesenskern nicht verändert werden (vgl. Drucksache 18/7565 2016, S. 9). Das Untersuchungsausschussgesetz räumt einer Minderheit das Recht ein, einen Untersuchungsausschuss einzusetzen. Wie es sich im Fall eines Antrags auf Erweiterung des Auftragsprofils eines bestehenden Ausschusses verhält ist nicht genau geregelt. Die Opposition argumentiert im Erweiterungsantrag: „Da es sich bei dem parlamentarischen Untersuchungsrecht um ein Minderheitenrecht handelt, muss auch die Minderheit mit entsprechendem Quorum ohne Einholung der Zustimmung der Mehrheit des Untersuchungsausschusses zusätzliche Fragen in den Beschluss aufnehmen dürfen, auch und gerade wenn es um Fragen geht, die der Mehrheit unangenehm sein könnten“(vgl. Drucksache 18/7565 2016, S. 9). Sofern der Hauptantrag auf Erweiterung abgelehnt würde sollte ein neuer Untersuchungsausschuss eingesetzt werden, dessen Auftragsprofil mit dem des Hauptantrags identisch ist und ihn lediglich um einen Punkt ergänzt. Die Opposition versuchte durch die Nutzung ihres Minderheitenrechts die Erweiterung des Untersuchungsauftrags auch gegen Widerstand der Koalition zu erzwingen. Im Wesentlichen sollte ihr Antrag klären, wie der BND Selektoren gesteuert hat, ob er dabei Rechtsvorschriften verletzte oder deutsche Interessen gefährdete und welche Stellen des Bundes davon Kenntnis hatten. Überdies sollte geklärt werden, ob und wenn ja, in welchem Umfang der BND Routineverkehre erfasste und ob er Teil des „global reach“-Ansatzes der NSA ist. Zudem sollte das Wissen staatlicher Behörden von diesen Maßnahmen sowie die Art und Weise, wie die Öffentlichkeit, das Parlament und Aufsichtsstellen darüber informiert wurden, aufgeklärt werden. Diese Erweiterung des Untersuchungsauftrages ist unweigerlich verbunden mit einem größeren Arbeitsaufwand. Da der Zeitplan des Untersuchungsausschusses ohnehin schon voll ausgefüllt war, musste seitens der Opposition begründet werden, warum ein solches Mehr an Aufwand sinnvoll ist bzw. musste argumentiert werden, dass sich der Arbeitsaufwand gar nicht in solch erheblichem Maße steigert. Erstere Begründung ist enthalten in der Argumentation, dass im Zuge der neuen Erkenntnisse der bisherige Untersuchungsgegenstand nicht weit genug gefasst ist, weil er die Spionagepraxis des BND nicht explizit mit einschließt. Zweite Begründung liefert Konstantin von Notz (Bündnis 90/Die Grünen): er versteht den Erweiterungsantrag lediglich als eine Priorisierung, da er ganz wesentliche Kernpunkte des Untersuchungsausschusses enthält (vgl. Biselli 2016a). Martina Renner (Die LINKE) hält zudem Sondersitzungstermine zur Bewältigung des Mehraufwands für denkbar. Die Koalition argumentierte, dass die BND-Selektoren bereits im Parlamentarischen Kontrollgremium behandelt werden. Das PKGr ersetzt nach Auffassung des Gremiummitglieds André Hahn (Die LINKE) jedoch keinen Untersuchungsausschuss (vgl. Biselli 2016a), da das Kontrollgremium nicht ermöglicht, öffentlich über Details zu sprechen. Ihr Bericht würde vermutlich als „geheim“ oder „streng geheim“ eingestuft und somit könne die Öffentlichkeit nicht umfassend informiert werden. Die Möglichkeit für Obleute des Untersuchungsausschusses, an Sitzungen des PKGr’s teilzunehmen, ermöglicht nach Renner zwar „unsere Kontrollrechte als Abgeordnete gegenüber der Regierung durch[zu]setzen“ (vgl. Biselli 2016a), da sie dort aber weder Notizen machen noch ihre Erkenntnisse in Fragen des Untersuchungsausschuss einbeziehen dürfen, sei es notwendig, sich im NSA-Untersuchungsausschuss mit den vom BND verwendeten Selektoren zu beschäftigen.

Verhandlungen über die Zulässigkeit des Antrags »

Verhandlungen über die Zulässigkeit des Antrags

Am 25. Februar 2016 beriet der Bundestag über den Erweiterungsantrag und überwies ihn anschließend an den Ausschuss für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung, welcher die Vorlage seinerseits im Zeitraum vom 17. März bis 2. Juni 2016 beriet. Bei diesem Ausschuss ging es hauptsächlich um die verfassungsrechtlichen Grenzen des Untersuchungsrechts des Deutschen Bundestages. Dieser darf einen Untersuchungsausschuss nur im Rahmen des verfassungsrechtlich Zulässigen einsetzen oder seinen Auftrag erweitern. Die Koalition äußerte mehrere Bedenken bezüglich der Zulässigkeit des Erweiterungsantrags im Hinblick auf „das Verbot vorweggenommener Wertungen, das Bestimmtheitsgebot, das Vorliegen eines hinreichenden öffentlichen Interesses, den Grundsatz der Gewaltenteilung sowie das Staatswohl“ (vgl. Drucksache 18/8683 2016, S. 6). Insbesondere die Besuche von Klaus-Dieter Fritsche, Beauftragter für die Nachrichtendienste im Bundeskanzleramt, und Kanzleramtschef Peter Altmaier waren ungewöhnlich. Sie nutzten ihre Auftritte um eine starke Bewertung abzugeben (vgl. Biselli 2016b). Und zwar gegen die Erweiterung des Untersuchungsauftrags, weil dadurch das Staatswohl in erheblichem Maße gefährdet und die volle Funktionsfähigkeit der Nachrichtendienste nicht mehr gewährleistet sei. Überdies wurde erneut darauf verwiesen, dass sich das Parlamentarische Kontrollgremium bereits mit den Selektoren, die der BND verwendete, beschäftigt. Den Oppositionsfraktionen war daran gelegen, diese verfassungsrechtlichen Bedenken auszuräumen, nichtsdestotrotz konstatierte Renner, Parteimitglied der Linken, nach den Auftritten der Regierungsvertreter Fritsche und Altmaier, dass ihnen „ein ganzes Potpourri an Gegenargumenten“ (vgl. Biselli 2016b) gegenüberstünde. Die Möglichkeit, dass die Verhandlungen an einen Punkt gelangten, an dem die Situation völlig festgefahren wäre, resultierte schließlich in einer gewissen Kompromissbereitschaft seitens der oppositionellen Antragssteller, die zu bestimmten Abstrichen bei dem finalen Beschluss bereit waren. Auch von der Möglichkeit Gebrauch zu machen, den dem Erweiterungsantrag zugehörenden Hilfsantrag, der die Einsetzung eines weiteren Untersuchungsausschusses bewirken würde, zu nutzen, erschien der Opposition aus kapazitären Gründen als wenig sinnvoll. „Die Alternative wäre ein sechster Untersuchungsausschuss gewesen oder ein langjähriger Rechtsstreit über einen solchen. Das erschien wenig attraktiv“ (vgl. Biselli 2016b) konstatierte von Notz.

Kompromiss als Ergebnis: die Beschlussempfehlung »

Kompromiss als Ergebnis: die Beschlussempfehlung

Am 2. Juni 2016 war die Beschlussempfehlung und der Bericht des Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung fertiggestellt. Nach den beschriebenen langen und zähen Verhandlungen konnte sich dann am 9. Juni im Plenum des Bundestages auf diese Beschlussempfehlung geeinigt werden. Bei der Abstimmung enthielten sich die Abgeordneten der Koalitionsfraktionen SPD und CDU, stellten sich jedoch nicht dagegen und machten somit den Weg frei für den Beschluss. Sie stellten sich also nicht aktiv gegen den Kurs der Regierung bzw. ihrer Parteien noch verhinderten sie die Erweiterung des Untersuchungsauftrages, der einen umfassenderen, vertieften Einblick in die Spionagepraxis insbesondere des Bundesnachrichtendienstes intendiert. Insgesamt ist der Beschluss, auf den man sich einigen konnte, deutlich „entschlackt“. Der Ausschuss für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung räumte in seiner Beschlussempfehlung die von der Regierung artikulierten verfassungsrechtlichen Bedenken aus. Themen, die noch im Erweiterungsantrag enthalten waren, wie die Frage, ob der BND Teil des „global reach“-Ansatzes der NSA ist, tauchen in der Beschlussempfehlung nur noch am Rande auf. Wenn die Beweisaufnahme Hinweise dafür liefert, wird sich dieser Frage angenommen, ansonsten fällt sie aus dem Untersuchungsauftrag. Ein besonders wichtiger Kompromiss ist, dass der Ausschuss nur Zugriff auf vom BND letztlich herausgenommene Selektoren erhält und nicht – wie zunächst gefordert – auf alle BND-Selektoren, um zu prüfen, ob auch tatsächlich alle rechtswidrigen Selektoren aus der Steuerung genommen wurden. Das heißt also, dass der Untersuchungsausschuss nur Zugriff auf solche Suchmerkmale erhält, die der BND aus der Erfassung genommen hat, die er also nicht mehr zur Überwachung heranzieht. Der Untersuchungszeitraum erstreckt sich hierbei von den Enthüllungen Snowdens vom Juni 2013 bis zum 31. Oktober 2015. Die Obleute der beiden Oppositionsparteien, Renner (Die LINKE) und von Notz (Bündnis90/Die Grünen) bewerteten diesen Kompromiss, der wie erwähnt deutliche Abstriche bedeutete, durchaus positiv. Nach von Notz war das, was nun explizit auf dem Papier steht, eigentlich bereits in der ursprünglichen Fassung des Untersuchungsauftrags enthalten, durch die konkretere Formulierung sei es der Bundesregierung nun aber nicht mehr möglich zu „mauern“ (vgl. Biselli 2016b). Renner gesteht ein, dass man im Beschluss im Vergleich zum Erweiterungsantrag Federn gelassen hätte, sie meint jedoch: „was wir mit dem Beweisbeschluss intendiert haben, ist voll erfüllt“ (vgl. bundestag.de 2016).

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Fazit – Erweiterung

Es konnte keine Verständigung aller Fraktionen auf einen gemeinsamen Erweiterungsantrag erzielt werden. Beide Seiten, sowohl die Regierung als auch die Opposition, haben sich in Teilen durchsetzen können. Die Opposition hat eine Erweiterung des Untersuchungsgegenstandes erreicht, die Regierung hat diesen Antrag mit verfassungsrechtlichen Beschränkungen konfrontiert und damit den von der Opposition beabsichtigten Untersuchungsauftrag stärker limitiert. Es konnten also auf beiden Seiten Erfolge verzeichnet werden. De facto konnte die Opposition mit dem finalen Beschluss durchsetzen, dass der NSA-Untersuchungsausschuss durch den Zugriff auf – zumindest einen Teil – der vom BND verwendeten Selektoren dessen Spionagepraxis besser durchleuchten kann. Insofern sind die positiven Kommentare der Obleute Renner und von Notz verständlich, wenngleich sie die „Kompromisshaftigkeit“ des Beschlusses nicht verdecken können.



Nun soll, aufbauend auf den vorangegangenen deskriptiven Kapiteln, ein Versuch unternommen werden, die aus den Beschreibungen des sich im Wandel befindenden Untersuchungsausschuss gewonnenen Erkenntnisse einer Analyse zu unterziehen. Dies geschieht mitunter durch einen Vergleich der empirisch festgestellten Sachverhalte im (NSA)-Untersuchungsausschuss mit dem idealtypischen Modell eines Untersuchungsausschusses, sowie der Isolierung eines den Ausschuss beeinflussenden Faktors mit Hilfe einer Gegenüberstellung von Handlungsmotiven der in den Blick genommenen Akteure im und um den Ausschuss.

      

Interpretation und Analyse

Im Folgenden soll ein Prozess der zunehmenden Spaltung in zwei Motive strategischen politischen Handelns, die die Fraktionen im ausgeführten Zeitraum von der Einsetzung des Untersuchungsausschusses bis zum Beschluss der Erweiterung seines Untersuchungsauftrags verfolgten, skizziert werden. Herrschte zunächst noch relativer Konsens über das Aufklärungsziel zwischen allen Fraktionen, zerfiel dieser im Laufe der Zeit, aufgrund einer seitens der Opposition intendierten, verstärkten Fokussierung auf die Spionagepraxis des Bundesnachrichtendiensts, zunehmend. Zur Analyse der Geschichte des Ausschusses..

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Vergleichende Analyse von Idealtyp und empirischem Befund

In der Bundesrepublik stellt ein Untersuchungsausschuss einen der wichtigsten parlamentarischen Kontrollmechanismen dar. Besteht der Verdacht auf mögliche Missstände im parlamentarischen System so kann ein Untersuchungsausschuss eingesetzt werden. Dieser kann auf mögliche Irritationen von außerhalb, aber auch auf Missstände bundeseigener Stellen reagieren. Um einen Untersuchungsausschuss einzusetzen bedarf es ein Viertel der Stimmen im Bundestag. Gerade wegen dieser geringen Zustimmungsquote stellt ein Untersuchungsausschuss besonders für die Opposition ein wichtiges Werkzeug dar.

„Der Bundestag hat das Recht und auf Antrag eines Viertels seiner Mitglieder die Pflicht, einen Untersuchungsausschuß einzusetzen, der in öffentlicher Verhandlung die erforderlichen Beweise erhebt. Die Öffentlichkeit kann ausgeschlossen werden.“ Art.44(1) Grundgesetz

Gebildet wird ein Untersuchungsausschuss von den jeweiligen Vertretern der unterschiedlichen Parteien im Bundestag. Die Kernpraxis eines Untersuchungsausschusses besteht darin Zeugen und Experten zu befragen, sowie Dokumente über den jeweils zu behandelnden Untersuchungsgegenstand einzufordern. Ein ausführlicher Bericht bildet den Abschluss eines Untersuchungsausschusses.

Der idealtypische Untersuchungsausschuss reagiert also auf mögliche Missstände im parlamentarischen System und versucht diese aufzuklären. Im Falle eines Missstands können die politischen Organe des Systems aus den im Ausschussbericht enthaltenen Informationen ihre Konsequenzen ziehen. Sie reagieren zum Beispiel mit Gesetzesänderungen oder Anklagen. Das Ziel ist die Beseitigung von Irritationen innerhalb eines demokratischen politischen Systems um dadurch dessen Fortbestand zu gewährleisten. Oder anders ausgedrückt: Ein (idealtypischer) Untersuchungsausschuss ist ein Selbsterhaltungsmechanismus des parlamentarischen Systems. Da sich ein Untersuchungsausschuss aus Parlamentariern zusammensetzt sollte das Ziel aller beteiligten Vertreter dementsprechend maximale Aufklärung sein. Bei der Analyse des NSA-Untersuchungsausschusses finden sich jedoch deutliche Abweichungen von einem solch idealtypischen Handlungsmotiv.

Die parlamentarische Demokratie der Bundesrepublik ist auch ein Parteiensystem. Politische Parteien werden vom Volk gewählt und stellen je nach prozentualem Stimmenanteil eine entsprechende Anzahl an Vertretern im Bundestag. Je höher die Anzahl der Stimmen, desto größer der Anteil der Vertreter und somit auch die Chance auf eine mögliche Regierungsbildung. Daher stellt das Generieren einer möglichst großen Wählerschaft eines der zentralen Ziele politischer Parteien dar. Diejenigen Parteien die in der laufenden Legislaturperiode die Regierung bilden sind dementsprechend daran interessiert diese auch in Zukunft zu bilden. Im Falle der Logik des Parteiensystems lässt sich also auch hier von einer Selbsterhaltungszielsetzung der Regierung sprechen.

Die empirisch festgestellte Abweichung des Handelns der Regierungsvertreter im NSA-Untersuchungsausschuss von einem im Sinne des parlamentarischen Systems idealtypischen Handelns, erklärt sich mitunter aus dem Zielkonflikt der Selbsterhaltungsstrategien der Parteien und der Seblsterhaltungslogik des Parlamentarischen Systems. Es wurde bereits erwähnt, dass im Laufe der Ausschusssitzungen eine Nachinnenwendung des Ausschusses stattgefunden hat. Spätestens nach den Enthüllungen der SZ über die Operation Eikonal war klar, dass auch deutsche Behörden in den globalen Spionage-Skandal verwickelt sein könnten. Das Dilemma, in dem sich die regierungsbildenden Vertreter befinden, liegt auf der Hand. Sie sind sowohl Parlamentarier als auch Parteimitglieder. Sollte im Zuge der Untersuchung des BND ein Fehlverhalten der Regierung festgestellt werden, könnte sich dies negativ auf künftige Wahlen auswirken und somit dem Selbsterhaltungsziel der Regierung zuwiderlaufen. Andererseits läuft die Limitierung einer umfassenden Aufklärung der Selbsterhaltungslogik des Parlamentarischen Systems zuwider. Während Aufklärung also der Selbsterhaltung eines Parlamentarischen Systems dient, kann sie der Selbsterhaltungsabsicht der Regierung widersprechen. Bei der Untersuchung des NSA-Untersuchungsausschusses konnte beobachtet werden, dass mit zunehmender Nachinnenwendung des Ausschusses die Bereitschaft einer maximalen Aufklärung seitens der Regierung zusehends abnahm. Im vorangehenden Kapitel wurden dazu einige Beispiele genannt. Die Opposition hingegen drängt im Verlauf des Ausschusses immer mehr auf eine umfassendere Aufklärung, darf dabei aber nicht mit dieser gleichgesetzt werden, da auch sie natürlich ebenso parteipolitische Strategien verfolgt. Von der Aufdeckung eines BND-Skandals kann sich die Opposition eine Schwächung der mit ihr konkurrierenden Regierungsparteien erwarten.

Der Konflikt, welcher sich aus einer möglichen Unvereinbarkeit der Selbsterhaltungsstrategien der Parteien und der Selbsterhaltungslogik einer parlamentarischen Demokratie, sowie das damit verbundene divergierende Aufklärungsbestreben, dürfen natürlich nicht als einzig wirkender Faktor betrachtet werden, an denen sich die Handlungen der Ausschussmitglieder orientieren. Viele weitere Faktoren beeinflussen deren Verhalten im Ausschuss. Im Allgemeinen, aber gerade auch bei der Analyse eines Ausschusses, der sich mit den Tätigkeiten der Geheimdienste befasst, bleiben viele Handlungsmotive im Verborgenen und nur ein Bruchteil wird überhaupt artikuliert. Ob es sich bei einzelnen Aussagen der Ausschussmitglieder nun um eine parteipolitisch motivierte Handlung handelt, ist nie absolut zu differenzieren. Das Handeln im Ausschuss unterliegt einer Vielzahl von Einflussfaktoren. So spielen beispielsweise die Anzahl und die zeitliche Limitierung der Ausschusssitzungen (pragmatischer Faktor), oder die Beziehung zu anderen Staaten wie den USA (diplomatischer Faktor) eine wichtige Rolle.

Die Grafik zeigt die Veränderung der Verhaltensstrategien bei einer Nachinnenwendung eines Untersuchungsausschusses auf der Ebene der Handlungsmotive Selbsterhaltung und Aufklärung

Nichtsdestotrotz konnte über die empirische Analyse des NSA-Untersuchungsausschusses und dessen Gegenüberstellung mit dem idealtypischen Modell eines Untersuchungsausschusses zumindest ein weiterer Faktor, nämlich ein Konflikt zwischen der Selbsterhaltungsstrategie der Regierung und der Selbsterhaltungslogik des Parlamentarischen Systems isoliert werden, welcher gerade durch die Nachinnenwendung dieses Ausschusses veranschaulicht, dass er in der Aufklärungspraxis eine wichtige Rolle zu spielen scheint. Über den Konflikt gilt weiterhin zu diskutieren, da sich dieser Faktor prinzipiell auf alle Ausschüsse des Bundestages bezieht, der Stellen des Bundes zu seinem Untersuchungsgegenstand erklärt.



Fazit

Der beschriebene Wandel des Untersuchungsausschusses, seine Fokusverschiebung von den Spionagetätigkeiten der NSA und der anderen Five-Eyes-Staaten zu der des Bundesnachrichtendienstes und der Frage nach der Verwicklung der Bundesregierung in die Überwachungsaffäre korreliert mit der zunehmenden Ausbildung zweier divergierender Handlungsmotive im Verlauf der Kontroverse. Stark vereinfacht ließe sich sagen, dass die Bundesregierung und die Koalition immer mehr dem Motiv der Selbsterhaltung, dem Streben nach Erhalt der bestehenden Hierarchie, folgen, die Opposition hingegen an umfassender Aufklärung orientiert ist, weil sie durch derlei Bestreben eben auch an der parteipolitischen Machtkonstellation zu rütteln sucht. Diese inhaltliche Reduktion wurde von uns jedoch mit verschiedenen Einschränkungen konfrontiert.

Es wird abzuwarten sein, inwiefern diese starke Divergenz im Untersuchungsausschuss vielleicht in Zukunft wieder einer gewissen Konsensualität weicht, derzeit finden sich hierfür kaum Anhaltspunkte. Die kürzliche Entscheidung des Bundesgerichtshofs, dass der Ausschuss Edward Snowden vorladen dürfe, scheint gar noch mehr Öl ins Feuer gegossen zu haben. Die aufklärerische Funktion des Instruments Untersuchungsausschuss ist durch derart verhärtete Fronten nur schwer zu gewährleisten.

Abschließend ließe sich noch vorsichtig fragen, inwiefern es nicht ein grundlegendes Problem eines repräsentativen demokratischen Systems ist, dass delegierte Akteure in für sie günstigen Machtpositionen ein autonomes, einem idealtypischen Demokratie-Modell nicht entsprechendes Handlungsmotiv entwickeln, das eine machtpolitische Konsolidierung beabsichtigt.

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